一、修订的背景和意义

　　2006年广东省率先出台《农村集体经济组织管理规定》（省府原第109号后189号令），在理顺农村集体经济组织及其成员与集体资产的权属关系、明确集体经济组织的实体地位及成员资格等方面有积极探索，主要解决两大难题：一是组织身份证明问题，二是组织成员资格界定依据；突出五个特点:一是成员自治；二是民主决策；三是程序管理；四是内外监督；五是规范运行。

　　近些年来，广东先后出台《关于加快推进珠三角地区城乡发展一体化的指导意见》（粤办发〔2010〕26号）、《关于深化珠江三角洲地区农村综合改革的若干意见》（粤办发〔2011〕21号）、《关于在推进工业化城镇化进程中切实保护农民合法财产权利的意见》（粤办发〔2012〕30号）等政策文件，推动深化农村社区管理体制、集体资产产权制度、社会管理和公共产品供给体制、集体土地管理制度、集体资产监管制度等改革，促进了集体经济发展与加强集体 三资 监管。然而，随着农村改革深化和城镇化进程，农村经济社会发生了很大变化，涌现出许多新情况新问题。某些地区混淆村委会与集体经济组织功能，弱化集体经济组织管理集体资产主体地位； 村改居 、 城中村 改造、 并村并镇 等所引起的集体 三资 归属和管理成为突出问题，亟待对原《集体资产管理条例》（1996）进行全面修订，明确农村集体资产监管主体和运行机制，明确村社基层组织间的关系，明确国家、集体和农民（社区）成员间的利益关系等。广东全省（深圳除外）村组两级集体总资产达4000亿元（不含土地等资源性资产），占全国集体资产总量的六分之一，在广东农村经济社会发展中占主导地位。由于集体资产管理主体混乱、失范或弱化，导致集体资产被侵占、挪用、损坏、挥霍浪费、非法改变权属、无偿调拨占用、低价承包、变卖处置等流失严重，不断引发基层矛盾及群访事件。因此，必需完善集体经济组织与集体资产管理立法。一方面，建议国家出台农村集体经济组织立法，明确集体经济组织法律地位及成员资格条件，理顺基层组织体制关系，规范集体经济组织管理；另一方面，地方立法要把握社区股份制改革探索的节奏及规范要领，重在完善组织运行机制、治理结构及调整利益分配。在城镇化进程中，积极稳妥地处置农村集体资产要依法有据，规范集体资产管理改制；协调改制中利益关系的关键在于完善财产利益分配机制；强化统筹城乡一体化社区建设治理与公共服务的保障；推进 政经分离 社区治理结构配套优化，依法消除村居改制转型的制度障碍暨优化城乡接轨政策环境。修订《集体资产管理条例》，有利于完善集体资产经营与监管规范，切实维护集体经济组织成员的合法权益，依法确立集体经济组织对集体资产经营管理的主体地位，赋予农民更多的财产权益，完善民主决策、管理及监督的机制，确保集体资产安全，促进集体经济发展转型和新农村建设，维护城乡社会和谐稳定。

　　广东早先颁布《农村集体资产管理条例》（1996）、《农村集体经济审计条例》（1999）之两部重要的地方性法规，已经实施近20年，农村集体经济发展与资产状况及经营环境等均有很大变化，集体经济实力不断壮大，资产存量逐渐增加，资产经营形式呈现多样化、集体产权变动等都对资产监管提出了新要求。因此，有必要修订原《条例》，进一步明确农村集体资产管理主体及权责范畴，规范资产经营管理行为，健全基层民主决策管理机制和资产经营管理情况公开制度，促进集体经济发展和社会稳定。经过20年的农村集体资产管理改革探索，我省在集体经济的经营管理与监督等方面积累了实践经验，有必要将经验固化，进一步健全适应市场经济要求的集体资产管理体制与经营机制，促使 三资 监管规范到位。特别是有广东地方特色以股份合作制为主的集体资产产权改革，虽一直在积极探索，但由于诸方面利益关系的连带性、相应配套改革措施的滞缓，未能形成大气候。尽管此问题已被各地注意到，有的提出 三位一体 （农村分配制度、行政管理体制、土地经营制度）的综合改革思路，实质推动也并不容易，尤其是土地制度层面的改革，受现行法律政策的刚性约束，难有实质性的突破。同时，各地在推进城镇化 村改居 过程中，对集体资产的管理处置进行有益的探索，但资产管理运营也遇到不少难题。《条例》囿于历史条件及改革进程，存在一些调整不到位的地方，部分规定已缺乏普适性与可操作性，需要补充立法规制 — —如迫切需要明确基层自治组织与集体经济组织的关系，理顺集体资产经营管理体制，明确社区成员与集体资产的归属关系，以贯彻落实《物权法》的相关规定，切实维护集体经济组织成员的财产权利；而针对城镇化进程中的新情况，出于保民生、保增长、保稳定的需要，必须依靠法治手段有效化解集体资产经营管理过程中的矛盾冲突。趁新一轮全面深化改革与加强基层社会治理之机，为依法创新农村集体资产管理制度，结合我省农村集体经济发展转型的实际，出台适应性强的集体资产管理地方性法规暨全面修订《广东省农村集体资产管理条例》，很有必要且正当其时。

　　二、修订的重点（突出亮点）

　　在国家专门立法尚未出台之前，基于地方改革经验认识，地方立法创制遵循 依据法律、尊重历史、照顾现实、实事求是 的原则，重在对集体资产的产权归属、经营决策与收益分配机制、处置等问题加以规制，促进集体资产经营管理规范化；而对操作层面的监控措施，如集体资产的管理模式、运行机制的配套保障等，可结合相应的政府规章或规范性文件予以协调规范。新《条例》修订重点或突出亮点如下【附注主要条款内容概括：表明一个方针（第六条产权改制）、确立两条原则（民主决策、民主管理、民主监督，公开、公平、公正）、理顺三大关系（集体经济组织与其他基层组织特别是自治组织、政府与集体经济组织以及集体经济组织与其成员的关系）、明晰四个范畴（资产产权、管理组织、资产经营、指导监督）、构建五大制度（资产管理制度、资产经营制度、收益分配制度、财务管理制度、审计制度、公开制度）、完善六项机制（民主决策、民主管理、民主监督、任职回避、税收优惠、争议解决、纠错及责任追究机制）】：

　　（一）进一步明确农村集体资产管理组织载体及其成员的名称 — —组织载体统称为 农村集体经济组织 （即包括经济联社与经济社两个基本层面），把 社员 （实际部分称为 股东 或 社员股东 ）改称为 成员 ，通用于农村地区和城市化 村改居 地区。

　　（二）进一步明确农村集体资产的范围、类型、管理主体和产权关系 — —集体经济组织是集体资产经营管理主体，村（居）民委员会等基层组织应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权。（第3条、第8条、第23条）

　　（三）确立农村集体资产的管理原则（两条原则：民主决策、民主管理、民主监督；公开、公平、公正）与产权改制方针（第6条）。

　　（五）健全农村集体资产的基本管理制度及监管机制。

　　基本制度包括资产管理制度、资产经营制度、收益分配制度、财务管理制度、审计制度、公开制度；监管机制包括民主决策、民主管理、民主监督、任职回避、税收优惠、争议解决、纠错及责任追究机制等，形成规范运作的制度体系。

　　（六）突出强调集体经济组织有关资产管理的章程规范事项（第12条）、民主决策事项（第13条 成员大会决定事项 与第14条 成员代表会议决定事项 ）、民主管理事项（第16条 理事机构主要职责 ）、民主监督事项（第17条 监事机构主要职责 ）与公开事项（第21条 集体资产经营管理情况公开 规范要求），形成规范有序、相互制约的治理结构。

　　（七）理顺集体资产政府宏观监管体制及明确相应的职责 — —根据农村集体资产的属性及特征，在确认与尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的民主管理权的前提下，明确农业部门统一指导监督和分部门协调指导监督的原则，以及基层政府施行指导监督的具体职责。（第4条、第5章）

　　（八）明确农村集体资产的经营规范（经营权保障、经营方式及经营决策程序）及评估机制（评估范围、结果确认及异议处理）。（第4章）

　　（九）有的放矢，强化集体资产管理及监督的法律责任（主要责任形式如一般侵占集体资产应承担的民事责任与刑事责任、集体经济组织管理人员违法责任、国家工作人员违法责任以及检举保护规定）。（第6章）

　　三、可预期的实施效果及《条例》实施配套要求

　　（一）可预期的实施效果：

　　一将促进农村集体 三资 安全与集体资产的保值增值；二将促进农村集体经济转型及一二三产业的融合发展；三将促进农民财产权利及增收保障；四将促进农村集体公共开支的规范管理和村社公益事业的发展；五将促进农村社会的和谐稳定。

　　（二）实施《条例》的配套要求：

　　农村集体 三资 管理是一项系统工程，涉及面广，敏感性强，任务艰巨，不仅要通过立法规制到位，而且要贯彻落实制度及采取配套措施等加以整体推进。因此，一方面，依托现代化信息网络技术，建立集体 三资 网络化监管体系，确保集体 三资 保值增值，落实农民群众的知情权、监督权和收益分配权；另一方面，推进集体经济组织产权制度改革，重点推进城镇化进程较快地区集体净资产较高且有规模经营性资产、收益稳定的村社改革。对暂不具备改制条件的村社，可推进集体经济组织成员资格界定等工作。只有多管齐下，农村集体资产管理才能真正纳入依法有序的轨道，实现保值增值和可持续发展。继续完善农村产权流转管理服务平台建设，推动县镇两级平台建设全覆盖并向村社逐渐延伸；适应新型城镇化发展的需要，积极推动农村产权制度改革，研究制定全省农村产权制度改革的指导意见，推动农村集体经济的转型发展。

　　改革后劲及工作重点：

　　一是深化集体资产产权制度改革： 1、界定各类集体资产产权并依法进行确权登记；2、明确集体组织成员资格认定；3、合理设置股权结构并固化股权； 4、明确集体经济组织的主题地位及其职能；5、鼓励改制组建公司制企业。

　　二是加强农村集体资产交易平台与财务监管平台规范化建设 — —以镇街为单位完善集体资产管理交易与集体财务监管平台运行流程规则与责任追究机制，强化配套制度体系建设。

　　二是因地制宜的引导推行股份制改革。城镇化地区集体经济组都应进行股份合作制改造成立 股份经济合作社 ，理顺内部的组织管理和分配关系；尔后只要具备： 村改居 或 村民改市民 、集体经济组织有剩余收益可供分配、集体资产非农项目达一定规模等三个条件的，就应设立 有限责任公司 经营管理集体资产，但确保集体经济组织必须具有控股地位。

　　三是全面检查农村集体经济组织成员资格界定情况。以县域为单位，要求明确农村集体经济组织成员资格，实行以经济社（原村民小组）为单位的成员权时点确权；凡发现明显违法违规的地方，必须认真予以纠正；敦促各地结合实际，出台包括界定集体经济组织成员资格内容的实施细则，以规范操作。

　　四是政府职能部门恪守职责本分，理顺其与村社的宏观管理关系 — —加大政府投入，确保对社区治理与公共服务的保障力。

　　【特注：早在1998年省农业厅动议修订《广东省农村集体资产管理条例》（1996）的前期工作，并委托华南农业大学王权典教授等研究团队开始全省范围内基础调研与初拟修订草案稿的工作，后来配合省委省政府开展南海等地的相关改革试点经验总结及规范文件起草，持续不断的推动该立法修订进程及补充深入调研。直到2014年根据省委主要领导的特别关注和要求，该立法修订被列入省人大2015年立法计划。于是，省农业厅重新组织部署并启动立法修订的多轮省内外调研，协请省人大农委、法工委、省政府法制办给予支持并具体指导，委托聘请华南农业大学王权典教授、陈风波博士及农业厅法律顾问蔡伟律师等担任专项立法顾问，全程协同参与补充调研、修改咨询论证、反复研讨、依据及理由说明、部门协调、征求意见处理、到人大常委会审议听会答疑等活动，历时大约一年半，《广东省农村集体资产管理条例》（修订案）于2016年5月25日由省第十二届人大常委会第26次会议审议获准通过，自2016年7月1日起施行】