浏览次数:-作者: 信息来源: 转自本网 发布时间:2024-03-07 09:56:28 |
新《土地管理法实施条例》解读
一、新修订的《土地管理法实施条例》基本情况
新修订的《土地管理法实施条例》自2021年9月1日起施行,共七章六十七条。《土地管理法实施条例》作为《土地管理法》的配套行政法规,主要是对《土地管理法》作出进一步细化规定,保证《土地管理法》的顺利实施。《土地管理法实施条例》随着《土地管理法》制订、修订而进行修改完善,第一部《土地管理法实施条例》于1991年2月1日起施行,共七章四十条;1998年进行了修订,主要对1998年修订的《土地管理法》进行了细化;在2011年2014年期间《土地管理法实施条例》经历过两次“打包”修改。本次修改是《土地管理法实施条例》(以下简称新《条例》)的第四次修改,是1998年修订后的第二次全面修订,重点是落实2019年新修正的《土地管理法》。
本次修订的主要内容包括以下五方面:
(一)进一步完善最严格的耕地保护制度。坚持问题导向,针对多年来耕地保护中存在的突出问题,新《条例》对完善最严格的耕地保护制度作出了建立耕地保护补偿制度、明确耕地保护责任主体、严格控制耕地非粮化等三方面的创新性规定。
(二)巩固农村土地三项制度改革成果。新《条例》在《土地管理法》的基础上,进一步对农村土地“三块地”改革(农村土地征收改革、集体经营性建设用地入市改革、宅基地改革)予以巩固。一是进一步细化了土地征收程序;二是明确了集体经营性建设用地入市交易的要求和程序;三是保障农村村民的宅基地权益。
(三)优化建设用地审批制度。新《条例》在《土地管理法》关于调整农用地转用审批权限、取消省级人民政府批准的征地报国务院备案的基础上,继续优化建设用地审批制度,深化“放管服”改革。一是合并预审与选址意见书;二是取消批次农转用逐级报批的规定;三是简化建设用地审批材料;四是明确国务院和省级人民政府在征地审批中的审查重点;五是将征地补偿安置方案的决定权交由县级以上地方人民政府负责。
(四)构建国土空间规划制度。新《条例》在《土地管理法》关于国土空间规划体系和编制要求的基础上,用“国土空间规划”取代原来的“土地利用总体规划”,明确了国土空间规划的效力和内容,规定国土空间规划应当统筹布局农业、生态、城镇等功能空间,划定落实永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界,即当前开展的国土空间规划“三区三线”划定工作。
(五)将实践中的成熟经验写入新《条例》。一是完善临时用地规定。临时用地是指建设项目施工、地质勘查等需要临时使用的土地。新条例对建设周期较长的能源、交通、水利等基础设施建设使用的临时用地,期限可延长到不超过4年。同时明确了土地使用者应当自临时用地期满之日起一年内完成土地复垦,使其达到可供利用状态。二是首次将挂牌出让方式写入新《条例》。三是明确土地督察的内容和方式。
二、新《条例》第二条有关国土空间规划的解读
新《条例》第二条:国家建立国土空间规划体系。
土地开发、保护、建设活动应当坚持规划先行。经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。
已经编制国土空间规划的,不再编制土地利用总体规划和城乡规划。在编制国土空间规划前,经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划继续执行。
本条第一款是关于国土规划间规划体系的规定。建立国土空间规划体系并监督实施,将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合一体的国土空间规划,实现“多规合一”,强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用,是国家作出的重大部署。2019年5月,中共中央、国务院发布了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》,明确了国土空间规划监督实施的政策措施。
按照国家的国土空间规划体系若干意见,目前的国土空间规划体系可概括为“五级三类”:一是“五级规划”。国家级、省级、市级、县级、乡镇五级国土空间规划。五级规划自上而下编制,除国家级的由自然资源部会同相关部门组织编制外,其余级由相应层级人民政府负责组织编制,同时下级规划服从、服务于上级规划,不得违背上级规划确定的约束性内容。二是“三类规划”。国土空间规划划分为总体规划、详细规划和相关专项规划三种类型,总体规划是指上述的五级国土空间规划,详细规划是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排规划,强调可操作性,是规划行政许可的依据,一般在市、县及以下编制。城镇开发边界内,由市、县自然资源主管部门组织编制控制性详细规划;城镇开发边界外,由乡镇政府组织编制“多规合一”的实用性村庄规划,以此作为村庄建设的控制性详细规划。在这要着重讲一下的是,“多规合一”的实用性村庄规划是农村各项建设含乡村振兴项目建设的控制性详细规划,是审批规划许可的法定依据。当前,我市正在推进的村庄规划优化提升工作,也就是落实新条例的具体体现。相关专项规划是指自然保护地规划、交通规划、能源规划、教育规划、医疗规划、市政规划等的特定区域、特定流域或特定领域的专项规划。
总体规划、详细规划和相关专项规划三种类型的关系是:总体规划是详细规划的依据,即详细规划修改要依据总体规划;总体规划也是相关专项规划编制的基础,即指导约束相关专项规划的编制,不得违背总体规划强制性内容(包括规划用地布局、结构和用地管制要求,建设用地规模、耕地保有量、永久基本农田保护面积和禁止开垦的范围等强制性内容);详细规划要与总体规划做好衔接,将主要内容纳入详细规划;相关专项规划之间也要互相协同。详细规划要依据总体规划进行编制修改,将相关专项规划主要内容纳入其中。
各类规划经有批准权限的机关依法批准审批后,即为生效的规划。按照新《条例》的第二条第二款规定,土地开发、保护、建设应当坚持规划先行,经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。此款是新《条例》首次将规划先行原则确立为国土空间规划管理的重要原则,与《城乡规划法》第四条中先规划后建设的原则相符。习近平总书记在谈到补齐农村基础设施短板时提出:要按照先规划后建设的原则,通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承,编制“多规合一”的实用性村庄规划,加大投入力度,创新投入方式,引导和鼓励各类社会资本投入农村基础设施建设,逐步建立全域覆盖、普惠共享、城乡一体的基础设施服务网络,重点抓好农村交通运输、农田水利、农村饮水、乡村物流、宽带网络等基础设施建设。
因此,我们在各类国土空间开发建设时,务必要坚持做到规划先行,特别是乡村各类开发建设中,要与城市建设坚持规划先行的原则看齐,先谋定编制好“多规合一”的实用性村庄规划,先易后难,先急后缓,合理确定优先序,防止“摊大饼”、“随意上马”建设,并要将乡村振兴项目规划等专项规划与目前的村庄规划、村土地利用规划融入衔接。特别对当前村庄规划(含村土地利用规划)编制质量不高、难落地建设的问题,要切实通过当前全省部署的优化提升契机,将乡村振兴项目规划等专项规划同步融入到优化提升的村庄规划中,同时,要充分用好国土空间规划和村庄规划“留白”政策,预留一定比例的建设用地规模,用于农村建设项目用地。在这要提醒一下的是,镇级国土空间规划和“多规合一”实用性村庄规划的编制主体均是镇级人民政府,在选取编制技术队伍时要注意技术队伍的专业性,技术队伍需同时具备熟悉土地利用规划和城乡建设规划的业务能力,需熟悉掌握国家土地管理和城乡建设管理的法律法规政策。另外,大家还要知道,新《条例》的第二条第二款规定中的,经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。这里要强调一下的是编制好规划成果后,还需按程序报有审批权的机关批准后,规划才生效。未经依法批准的,是无效规划,是不得作为各类开发建设活动行政许可的依据,如农村宅基地审批、集体建设用地供地、公益性设施建设规划许可、产业项目建设规划许可等等。同时,在这也要解释一下的是,虽然规划一经确定,不得随意修改,但是遇到有重大事项需调整规划的,国家在这方面也规定了可局部进行调整,但是必须依照法定程序进行调整。
三、新《条例》第五节有关集体经营性建设用地管理规定的解读
新《条例》第五节是这次新修订《土地管理法实施条例》新增加的内容,主要是落实新修正的《土地管理法》关于集体经营性建设用地入市的规定,本节一共七条,明确了集体经营性建设用地入市的条件、范围、合同、价款、不动产登记及再转让等。同时,国家为了节约立法资源,新《条例》对集体经营性建设用地入市涉及的主要内容进行了规范,国家将不再单独制定《集体经营性建设用地入市管理条例》。按照新《条例》规定,集体经营性建设用地是指国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途的集体建设用地。
(一)新《条例》第三十七条:国土空间规划应当统筹并合理安排集体建设经营性建设用地布局和用途,依法控制集体经营性建设用地规模,促进集体经营性建设用地的节约集约利用。
鼓励乡村重点产业和项目使用集体经营性建设用地。
本条是关于集体经营性建设用地入市条件的规定。农村集体经营性建设用地入市,是国家乡村振兴战略中深化农村集体产权制度改革的一大重要举措安排。农村集体经营性建设用地入市,必须遵循规划先行的原则。为此,本条第一款即明确:国土空间规划应当统筹并合理安排集体建设经营性建设用地布局和用途。国土空间规划体系中的乡镇国土空间规划和实用性村庄规划是农村集体经营性建设用地入市的重要平台,是集体经营性建设用地入市、开发建设强度、核发建设项目规划许可等的法定依据。这就意味着集体经营性建设用地入市,必须以镇级国土空间规划、实用性村庄规划确定的土地利用布局和用途为前提。
为此,镇(街道)在编制镇级国土空间规划及控制性详细规划、实用性村庄规划过程中,要注重加强存量和增量集体经营性建设用地的调查研究,并将其作为重要的规划内容。改变以前乡镇规划、村庄规划对具体地块,没有明确用地性质、作出开发强度中的容积率、建筑密度等强制性指标规划的情况。
由于本轮国土空间规划对建设用地规划采取紧约束,同时,指标分配自上而下层层传导,镇级建设用地总量将会非常紧张,大部分镇(街道)建设用地将面临零增长或负增长。因此,在国土空间规划中要在盘活存量集体建设用地上做文章,在镇级国土空间规划中要对国有建设用地和集体建设用地的结构上进行合理配置,要按照节约集约的原则优先鼓励盘活存量集体建设用地,通过加快集体建设用地入市解决新增建设用地需求。
本条第一款规定,国土空间规划要依法控制集体经营性建设用地规模,促进集体经营性建设用地的节约集约利用。也就是说,集体经营性建设用地入市,必须符合用途管制要求,即乡镇国土空间规划要对集体经营性建设用地实行规划管控。
乡镇国土空间规划应当从总体规划、专项规划和详细规划三个层面完善对集体经营性建设用地入市的规划管控。1.关于镇级国土空间总体规划。在镇级国土空间总体规划编制时,必须开展集体经营性建设用地专题研究,确定集体经营性建设用地入市的规模和布局;2.关于镇级国土空间专项规划。依据镇级国土空间总体规划,按照五年一周期,以专项规划形式编制集体经营性建设用地实施方案。此专项规划主要内容是确定集体经营性建设用地入市规模、用地来源和空间布局,为年度实施计划的制定提供依据。3.关于镇级国土空间详细规划。为确保集体经营性建设用地顺利入市交易,按照土地用途管制要求,自然资源部门必须要依据详细规划出具集体经营性建设用地入市的规划条件(即具体地块的用地性质、容积率、建筑密度、绿化率、公建配套等强制性开发条件)。因此,在乡镇国土空间规划编制中要完善集体建设用地详细性规划编制工作。
按照此条规定,国家对编制乡镇国土空间总体规划、专项规划和详细规划,提出两大原则:一是建设用地总量控制原则。集体经营性建设用地入市,是新修正的《土地管理法》的重大制度创新,但一定要正确理解创新的重要意义。改革的目标是实现集体建设用地与国有建设用地同权同价,破除城乡二元体制,改革的目标不是让农村变城市,让建设用地遍地开花。所以,在乡镇国土空间各项规划编制中,要把控制建设用地总量作为一条必须遵循的基本原则并贯穿始终,不能把集体经营性建设用地入市作为扩大建设用地规模的借口。二是节约集约用地的原则。十分珍惜、合理利用每寸土地和切实保护耕地是我国的基本国策。允许集体经营性建设用地入市,就是要把农村闲置、废弃的建设用地(如废弃宅基地、公共设施用地、工矿用地等)盘活利用,通过对农村大量的散、小、碎的废弃建设用地土地综合整治,来满足乡村振兴和中小企业的用地需求。
本条第二款规定:鼓励乡村重点产业和项目使用集体经营性建设用地。这条规定是实施乡村振兴战略的重要举措。乡村振兴战略的总体要求是坚持农村优先发展,按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求,推动城乡融合发展,推进农业农村现代化。这此要求和目标,必然需引导和推动更多的资本、技术、人才等要素向农村流动。根据新修正的《土地管理法》的规定,农村集体经济组织兴办乡村重点产业项目,可以采取以下方式取得建设用地使用权:一是依照《土地管理法》第六十条的规定,直接使用集体建设用地;二是以土地使用权入股、联营方式共同举办企业,使用集体建设用地使用权;三是农村集体经济组织以外的单位在农村兴办乡村重点产业和项目的,可以通过集体经营性建设用地入市的方式取得集体建设用地使用权,而且本条第二款更是明确鼓励乡村重点产业和项目使用集体经营性建设用地。
为此,在国家严控建设用地总量、严格保护耕地的前提下,如何更加科学合理地保障乡村振兴重点产业项目的合法用地需求、增加群众和村集体财产性收入,按照新《条例》的规定,一是要科学合理、统筹精准编制好镇级国土空间总体规划、专项规划、详细规划和村庄规划;二是要在盘活整治闲散、废弃的存量集体建设用地上下攻夫,通过盘活整治存量建设用地,才能合理安排新建区块安排乡村产业融合项目落地建设,才能有更多的集体经营性建设用地入市交易,增加财产性收入。
(二)新《条例》的第三十八条至四十三条,参照国有建设用地使用权使用的程序,对集体经营性建设用地入市的范围、出让出租规划条件出具、出让出租方案制定程序、出让出租价款核定、不动产登记及后续的再转让等作出了具体、详细、完整的规定,可操作性强。将集体经营性建设用地入市的全过程都作出了具体的规定,再结合编制的镇级国土空间总体规划、专项规划、详细规划和村庄规划,乡村振兴产业重点项目供地建设、公共设施建设及村民宅基地审批及建房将有一个从供地、建设、转让、拆除重建等全过程完善的法律依据。
1.新《条例》的第三十八条:国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途,且已依法办理土地所有权登记的集体经营性建设用地,土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或个人在一定年限内有偿使用。按照本条规定,入市的范围限定在工业、商业等经营性用途且已办理土地所有权登记的集体经营性建设用地,一是新《条例》将住宅商品房用地排除在外,一方面吻合当前国家小产权房治理的原则,集体经营性建设用地入市主要是为了保障乡村振兴产业发展项目用地需求和增加财产性收入,另一方面保障村民宅基地建房需求上,新《条例》专门一节作了农村宅基地保障管理规定,所以范围限定在工业、商业用途。二是规定了须已办理土地所有权登记的集体经营性建设用地才能入市,这是为了保证入市的地块权属清晰,减少出让出租后的权属争议。
此条对供地方式作出了出让、出租两种方式,出让方式借鉴国有建设用地使用权出让方式进行;出租方式类似国有建设用地使用权租赁供地,与土地使用者之间出租含义不同。出让、出租年限可参照国有建设用地使用权出让、租赁最高年限确定。有偿使用指受让方或承租方向出让方或出租方缴纳出让金、出租款,出让方式供地的一次性支付有偿使用费、出租方式供地的按照合同约定分期缴纳有偿使用费。
2. 新《条例》的第三十九条:土地所有权人拟出让、出租集体经营性建设用地的,市、县人民政府自然资源主管部门应当依据国土空间规划提出拟出让、出租的集体经营性建设用地的规划条件,明确土地界址、面积、用途和开发建设强度等。
市、县人民政府自然资源主管部门应当会同有关部门提出产业准入和生态环境保护要求。
第四十条:土地所有权人应当依据规划条件、产业准入和生态环境保护要求等,编制集体经营性建设用地出让、出租等方案,并依照《土地管理法》第六十三条规定,由本集体经济组织形成书面意见,在出让、出租前不少于十个工作日报市、县人民政府。市、县人民政府认为该方案不符合规划条件或者产业准入和生态环境保护要求等的,应当在收到方案后五个工作日内提出修改意见。土地所有权人应当按照市、县人民政府的修改意见进行修改。
集体经营性建设用地出让、出租等方案应当载明宗地的土地界址、面积、用途、规划条件、产业准入和生态环境保护要求、使用期限、交易方式、入市价格、集体收益分配安排等内容。
以上两条主要是对当前土地所有权人即农村集体经济组织治理能力还较为薄弱,容易造成不按国家土地用途管制原则供地及不正当供地等等,而设立的强制性规定条款。这里的市县人民政府提出对供地方案修改意见,虽然不是行政审批,但具有行政指导作用,对土地所有权人具有一定的拘束力,是实施土地用途管制的需要。
3.新《条例》第四十一条是对集体经营性建设用地出让、出租合同的规定。规定须于招标、拍卖、挂牌或者协议出让等方式确定土地使用者,并应签订书面合同。同时,列明了合同约定的内容,明确了合同无效的情形。第四十二条是对集体经营性建设用地受让方或出租方,规定的应承担的缴纳土地价款和税费等的义务,以及应依法申请土地及地上建(构)筑物不动产登记。
4.新《条例》第四十三条:通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权依法转让、互换、出资、赠与或者抵押的,双方应签订书面合同,并书面通知土地所有权人。
集体经营性建设用地的出租,集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、出资、赠与、抵押等,参照同类用途的国有建设用地执行,法律、行政法规另有规定的除外。
此条第二款规定,给集体经营性建设用地使用权赋予了与国有建设用地使用权相同的权利,可以转让、可以赠与、可以抵押等,且规定参照当前国有建设用地使用权的执行,极大地节省了制订相关政策规范、实施意见的行政成本。
就我市而言,集体建设用地的管理还存在有诸多薄弱的环节,地块散、小、不连片集中,集体经济组织所有权人角色不到位,权属界线不明晰,还无成功的试点经验等等,均不同程度反映出,我市要达到集体经营性建设用地入市的顺利实施,还有一段较长的时期。目前,省自然资源厅已着手开展全省的集体经营性建设用地的摸底调查,我市也正在按照省自然资源厅的要求开展此项工作中。在当前我市集体经营性建设用地入市的起步阶段,重点应充分运用好此次国土空间规划编制的契机,统筹推进集体土体所有权人的定位工作,科学谋划,稳妥推进。
一是乡镇级国土空间规划中的总体规划、专项规划、详细规划以及村庄规划优化提升工作要加快推进。
二是在各类镇、村国土空间规划中,要统筹精准考虑废弃的存量集体建设用地的盘活整治。
三是出让、出租主体的明确。新《条例》规定土地所有权人为出让、出租主体,《土地管理法》第十一条规定集体土地分别属于村农民集体所有、村内两上以上农村集体经济组织的农民集体所有、乡(镇)农民集体所有。在全国推进集体经营性建设用地入市的试点中,集体经营性建设用地入市出让、出租主体呈现多元特点,总体来看,可分为两类:第一类是由具有法人资格的土地股份合作社作为出让、出租主体,具体操作中又分为两种情况,第一种是农民集体参照公司形式把集体经济组织(经济合作社、经济合作联合社等)改造成具有法人资格的土地股份合作社,由土地股份合作社负责集体建设用地入市,第二种是农民集体把入市的土地委托授权具有法人资格的土地股份合作社负责。由具有法人民事主体资格的主体作为集体土地入市的主体,农民集体、集体经济组织、土地合作社及其合作社成员之间的产权、财产关系、运行规则都按照市场化的方向进行界定,交易的稳定性有保障。第二类是由非法人化主体(如村民小组、村民委员会、镇政府、集体经济组织等)作为集体经营性建设用地入市出让、出租主体,但因非法人化经营模式中,经营者多会因主体的多元化而产生对集体经营性建设用地使用权不安全、不稳定的感觉。就主体方面,如何选择适合我市实际的集体经营性建设用地入市的主体,是面临的较大问题。这些困难和问题,急需我们各相关职能部门合力推动解决,力争早日实现集体经营性建设用地顺利入市交易,助推我市乡村振兴发展。